Marcos Fernandes: o acidente da Ciclovia Tim Maia e o problema das licitações no Brasil

“O Brasil é o único Pais em que além de [censurado] gozar, cafetão sentir ciúmes e traficante ser viciado, o pobre é de direita” – Tim Maia

“The economist rarely examines the presuppositions of the models with which he works. The economist simply commences with individuals as evaluating, choosing, and acting units. This starting point for analysis necessarily draws attention to the choice or decision environment for the individuals who must make selections from among the alternatives” –  James M. Buchanan

O grave acidente na Ciclovia Tim Maia, ocorrido em 2016 no Rio de Janeiro,  mais uma vez nos lembra a necessidade de se estabelecer mecanismos de accountability prévio, não somente durante a licitação de obras públicas, mas ao longo de sua execução. Esta obra custou 45 milhões de Reais e faz parte do conjunto de obras das Olimpíadas. Fora os danos em termos de perda de vidas, há já outros irreparáveis ao branding Rio de Janeiro, pois a notícia se espalhou pelo mundo.

Falarei aqui sim, de perdas e danos, mas no sentido de obras públicas que não são controladas de forma eficiente pelo estado. Esqueçam o estado e os Tribunais de Contas, estaduais e municipais, deixe o mercado operar.

Uma observação lateral, mas importante: as imagens de alguns banhistas jogando futebol elevadinho e os dois corpos esticados na praia também viraram fontes de comentários aqui no Brasil. Entre o domingo “família” do dia da votação do Impeachment e o dia do “acidente” reforçamos, de fato, um dito que se atribui incorretamente, é mentira pura e simples, mito urbano literário, a Claude Levi Strauss sobre o Brasil (na verdade ele falava das cidades no Novo Mundo e numa acepção muito peculiar sobre a ausência da memória clássica ocidental, como a europeia, materializada urbana e arquitetonicamente): nós teríamos saído da barbárie direto para a decadência sem passar pela civilização.

Creio que citações humorísticas sobre países, nacionalidades e culturas têm algo de verdadeiro e crítico sobre a autoimagem. Assim é o humor judaico, inglês, por exemplo, e o nosso, um tanto autodepreciativo em demasia. Mas a citação clássica de Tim Maia, somente para maiores de idade, parcialmente censurada acima, indica algo sobre falta de profissionalismo.

O problema do controle sobre execução de obras públicas, que envolve evitar aditivos, planejamento adequado, qualidade e prevenção de corrupção não é exclusividade nosso, contudo.

A experiência anglo-saxã, em particular, indica-nos que a construção de aparatos de controle, mormente baseados no mercado, podem ser eficientes no controle de obras públicas. Nessa tradição, o controle das obras públicas é o procedimento de licitação, accountability do processo, checks and balances permanentes e a sinalização ex ante de riscos de confecção (no caso de obras de engenharia, da execução adequada, do uso de redundâncias, por exemplo).

O cerne do controle de qualquer compra ou contratação pública é a assimetria de informação, risco de escolha adversa por parte do governo, supervisão diante de múltiplos problemas de agência.

Por sinal, erramos no Brasil, e as escolas de administração pública e governo ao longo de décadas, ao imaginar modelos do “bom burocrata” e de controles estatais eficientes. A literatura sobre o tema é vasta, mas não se controla o controlador quando este é o estado. O desenho – infeliz – dos Tribunais de Contas, municipais existem alguns, como em São Paulo e de estados da federação criaram incentivos tortos, pois os corpos técnicos são qualificados, mas os conselheiros do rebanho de ovelhas, raposas, indicadas por outras raposas.

Há exceções notáveis, ou uma única, como o Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco. Tribunais de Contas deveriam ser somente órgão técnicos sem conselheiros, fornecendo apoio aos Legislativos. Mas, sejamos realistas, uma vez criadas instituições extrativas dentro do setor público, com cargos, carreiras e com a possibilidade de viabilizar indicações politicamente orientadas, estes tribunais nunca exercerão a função de controle ex ante do procedimento de uma obra pública, por exemplo. E nem ex post.

Precisamos do mercado: é eficiente no alinhamento de incentivos contra a corrupção e para a garantia securitizada do procedimento. Este é estudo de caso, do curso de oficina de microeconomia, que alunos de graduação em administração pública, na FGV/EAESP, trabalham quando têm em microeconomia do governo e políticas públicas, economia da informação, moral hazard, seleção adversa e problemas de agência. É isso que eles devem aprender, dentre outras coisas. Se você sabe como desenhar instituições levando em conta algo muito simples, que agentes reagem racionalmente a incentivos, pay-offs, derivados das mesmas, eles poderão aprender no tfuturo a pelo menos não cair na armadilha das soluções ingênuas, que acreditam que sistemas de controle de dentro controlam algo.

No meu livro, já vovô, lá pelos idos de 2001, em processo de nova edição, mostro à exaustão quantos órgãos de controle temos no Brasil, somente no nível federal. Eles funcionam, em geral, para ex post identificar corrupção e punir. Mas em corrupção, o essencial é prevenir. Não somente em termos de corrupção, mas no procedimento adequado de consecução de entrega de obras públicas. Nestes casos precisamos, pelo menos, também de mecanismos de “sinal amarelo”.

Explico. O  ex-refeito de São Paulo, Fernando Haddad, criou uma inovação institucional, a Controladoria-Geral do Município (CGM), cujo primeiro Controlador Geral foi Mário Vinícius Claussen Spinelli, por sinal aluno de doutorado de administração pública e governo da FGV/EAESP. Inovação institucional exige inovação também na formação do capital humano. Escrevo isso pois precisamos mudar também na forma de pensar gestão pública, especialmente no que se refere aos mecanismos de controle tradicionais.

O efeito prático da CGM foi imediato: pelo menos dois grandes esquemas de corrupção vieram à tona em curto período de tempo. Os auditores corregedores, por assim dizer, são técnicos e se têm autonomia, uma espécie de força tarefa, termo da moda.

Se isto é necessário, porém, não basta, pelo menos quando consideramos contratação de obras públicas: “it´s the Market, stupid!”. Ganância controla ganância.

Seguro-Garantia (SG) é a solução para acender luzes amarelas, alertas prévios antes que a ciclovia caia, o estádio tenha sua estrutura comprometida por erro de cálculo e uso de material inferior ao necessário, para evitar desperdício de dinheiro do erário, corrupção e aditivos, seu irmãozinho siamês. De fato, há debate aqui sobre o tema e o SG já existe, mas precisamos aumentar os valores obrigatórios e garantias.

O Senado Federal aprovou, ao final de 2013, o relatório da Comissão Especial Temporária de Modernização da Lei de Licitações  , a Lei nº 8.666. Um dos pontos diz respeito ao Seguro-Garantia. Sobre as garantias, sugere-se corretamente, para grandes obras ou aquelas com valor igual ou acima de R$ 100 milhões, que o seguro seja de 30% do valor. No caso de outras obras, varia de 10 a 30%, com sistema variado de garantias. Esta é importante inovação institucional. Mas o que tem a ver corrupção e seu controle preventivo e este tipo de seguro, oferecido por grandes empresas privadas?

Um pouco de história e de microeconomia política das políticas públicas, então. Inicialmente, ao final do Século XIX e início do XX, há a percepção, nos EUA e Reino Unido, de que o custo de inadimplência de empresas de engenharia em contratos públicos era elevado. Em 1893 é aprovado o Heard Act, que determinava obrigatoriedade de cauções de garantias em todos os contratos do governo, em particular, construções.

Com a contratação obrigatória de seguro por parte de uma empresa de construção que tem obras com o Estado, o risco, na época somente de insolvência financeira da empresa, foi transferido para as seguradoras e para a empresa, logo para o setor privado. Atualmente, como que se debate aqui no Brasil, o seguro envolve tudo, do projeto ao delivery e indiretamente é um arranjo contratual Pareto superior no controle da corrupção, por alinhar pay-offs e minimizar incentivos tortos.

Em português: é um bom negócio para a seguradora e para o estado, pois você joga o mico e o eventual esqueleto no colo das empresas de seguro, que, claro, vão fazer pente fino nos contratos e no acompanhamento de obras públicas, não por amor à pátria (erro dos modelos do burocrata bonzinho), mas por grana, arame, vil metal.

A seguradora é que vende SG e faz a avaliação de risco. Assim, transfere-se para a iniciativa privada o risco e a pré-qualificação das empresas.

Com Lei de Compliance (imposição externa bem-vinda I), de Falências (inovação institucional do governo Lula I) e de Transparência (imposição externa bem-vinda II) temos, atualmente no Brasil, um quadro de evolução institucional de monta. Mas falta de facto, impor maiores garantias e valor do seguro para obras de menor valor, como é o caso da Ciclovia Tim Maia.

No caso do Brasil, nossa evolução institucional no tema começa com o Decreto-Lei 73 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0073.htm , de 21 de novembro de 1966 e acaba com a Lei 8.666 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.htm . Mas o debate em torno de reformas da Lei de Licitações está vivo.

Do ponto de vista de microeconomia política das instituições de controle, a disseminação obrigatória, com o aumento das garantias para obras a partir de 10.000 milhões de reais, partindo de 20%, é Pareto superior pois: (i) inibe falsos valores licitatórios, o que abre espaço para o abuso de aditivos e corrupção, (ii) obriga a seguradora e obrigar (redundância verbal proposital aqui) a firma, penso em construtoras, a seguir um cronograma de obras previamente acertado quando da contratação do seguro, maximizando a probabilidade de delivery em prazo e qualidades estabelecidos e o uso de sinais amarelos, de alerta prévio.

Apesar da turbulência pela qual o país tem passado, há evidências de evolução institucional para o controle fiscal – o processo de Impeachment, mesmo que a Presidente o vença, aumentou o risco de indisciplina e crime fiscal – e de mecanismos de controle indireto da corrupção, mesmo com leis aprovadas não muito por iniciativa do Executivo, como as acima aludidas, mas pela imposição bem-vinda de acordos internacionais.

Infelizmente vidas se perdem, mas não somente por acidentes, mas por falta de saneamento, por obras não realizadas, pelo não-delivery da cidadania real, aquela que depende de políticas públicas liberais que conferem não liberdade política formal, somente, mas a liberdade real, a econômica, a da comida na barriga, saúde preventiva e educação.

Um dos pontos da agenda de reformas do estado é aperfeiçoar a “entrega” de um poder público que retira 40% da sociedade e, mesmo descontando juros da dívida e Previdência, sobram 24% do PIB que somem, não sei onde estão, pelo menos não aparecem na evolução do nosso IDH. Sobre acompanhamento dos gastos da União, sugiro ao leitor sempre acessar as ferramentas livre do DAPP da FGV.

James M. Buchanan acerta em seu asserto: economistas devem considerar que aprendemos a construir instituições. Isto quer dizer – e agora abuso do economês – que estamos diante de equilíbrios múltiplos, pois desenhar instituições é definir incentivos. Mãos à obra! E esperemos que a frase de Tim Maia vire folclore da vida privada das pessoas, e que Stefan Zweig esteja certo.

(Texto originalmente publicado no JOTA em 24-Abril-2016)

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Categorias:Cepesp na Mídia

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