Pereira, Mueller, Alston e Melo: o Brasil pode fazer, agora, transição para o desenvolvimento

O processo de desenvolvimento econômico é mais complexo do que muitas vezes se supõe. Não é o caso de esperar que a maioria dos países se desenvolva inexoravelmente e atinja o mesmo nível de desenvolvimento de paí­ses como os Estados Unidos e os da Europa Ocidental. Pelo contrário, existem hoje no mundo entre 25 e 30 países desenvolvidos. A grande maioria deles atingiu essa condição ainda no século XIX. Nos últimos 100 anos, apenas algumas exceções, como a Coreia do Sul e o Japão, fizeram a transição do subdesenvolvimento para a condição de uma sociedade de acesso aberto, com os altos níveis de renda e qualidade de vida que caracterizam um país desenvolvido. Todos os outros países têm seguido trajetórias voláteis. Alternam períodos de crescimento com períodos de queda sem conseguir reduzir sustentavelmente o hiato que os separa dos países desenvolvidos. A teoria econômica tradicional sugere que deveria haver uma convergência a longo prazo entre o nível de renda de todos os países no mundo, mas não é o que a história tem mostrado.

Por que é tão difícil realizar essa transição? Já no final do século XVIII, Adam Smith, talvez o primeiro economista da história, contemplava essa questão. De lá para cá, diversas teorias buscaram explicar por que a maioria dos países não consegue alcançar o desenvolvimento. O pressuposto comum a todas essas teorias é que a explicação está na falta de algum ingrediente essencial à maioria dos países – e que, se esse ingrediente fosse de alguma forma suprido, talvez pelo governo ou por organismos internacionais, então o crescimento e o desenvolvimento seguiriam naturalmente. Um dos primeiros ingredientes essenciais ausentes sugerido foi capital. Sem capital, seria difícil investir e, portanto, difícil crescer. Alternativamente assumiu-se que o que faltava era poupança, pois a poupança é o que livra a renda do consumo para que possa ser investida. Outras teorias nos últimos 70 anos postularam que o ingrediente ausente seria tecnologia, capital humano, capital social e boas políticas. Cada uma dessas teorias é bastante convincente ao sustentar que o ingrediente postulado é uma parte importante do processo de desenvolvimento. Mas o que não fica claro é por que é tão difícil para os países obterem esse ingrediente. Hoje, o ingrediente-chave na literatura econômica são as instituições – ou seja, as regras do jogo, formais e informais. E, de fato, uma gama imensa de estudos tem mostrado que boas instituições – as chamadas instituições inclusivas – são cruciais para o  desenvolvimento. Todos os países desenvolvidos têm tais instituições que dão sustentação ao estado de direito, aos direitos de propriedade, igualdade e imparcialidade diante da lei, acesso aberto a mercados econômicos e políticos etc. Mas nos países não desenvolvidos as instituições são deficientes, extrativas e garantem a perpetuação de privilégios e a captura de rendas pelas elites.

A questão relevante é: por que os países não escolhem boas instituições e engatam de forma sustentável seu processo de desenvolvimento? A resposta tradicional para essa pergunta vem da economia política. Muitos países não logram abandonar suas instituições extrativas e fechadas, que tão claramente restringem seu avanço, porque há grupos poderosos que se beneficiam do statu quo. Eles perderiam com instituições abertas e inclusivas que poderiam sustentar o processo de crescimento e desenvolvimento. Ou seja, a falha em se desenvolver muitas vezes não é um problema cognitivo. Ela não advém da incapacidade de enxergar soluções ou de suprir aqueles ingredientes que faltam, mas, pelo contrário, é resultado de uma “ineficiência por desenho”. Essa explicação tem uma larga tradição na literatura e economia política e é o argumento central de Por que as nações fracassam, o best-seller recente de Daron Acemoglu e James Robinson.

Certamente o conflito social e os grupos de interesse são parte da explicação do porquê a maioria dos países persiste com instituições obviamente tão ineficientes. No entanto, há outra explicação complementar para esse paradoxo. No livro Brazil in transition: beliefs, leadership, and institutional change, lançado pela Princeton University Press em junho de 2016, sugerimos que as crenças da rede dominante que escolhe as instituições do país são um elemento crucial para entender as causas do atraso persistente. Crenças do que chamamos rede dominante é a percepção de como o mundo funciona. É, em particular, a percepção de causa e efeito entre instituições (as regras do jogo) e os resultados das políticas econômicas e sociais. A rede dominante é quem escolhe as instituições. Trata-se de um grupo maior que o governo, pois inclui todos os que têm voz ou influência nas escolhas sociais. Ela inclui, além dos políticos, os sindicatos, as associações e toda a sociedade organizada. Enquanto a rede dominante é pequena e coesa em um país como a Coreia do Norte, ela pode ser grande e complexa em uma democracia como a brasileira. A rede dominante tipicamente tem uma ideia clara de quais resultados quer alcançar para o país – desenvolvimento, prosperidade e qualidade de vida – e para si mesma – riqueza pessoal, reconhecimento e um lugar nos livros de história. No entanto, o que não é tão claro é quais são as instituições que levam a esses resultados. Não existem um mapa ou uma receita que possam ser consultados para determinar o melhor caminho. Pode-se olhar a experiência de outros países e pode-se consultar a opinião de especialistas. Mas, de uma forma ou de outra, alguma ideia sobre que instituições têm que efeitos informa as decisões a serem tomadas. Essas ideias são as crenças.

No livro, sustentamos que as crenças mudam em períodos conturbados nos quais fica claro que as crenças e as instituições anteriores não levaram a resultados consistentes. Esses períodos são janelas de oportunidade para rever as crenças de como as coisas funcionam. Muitas vezes, essas janelas de oportunidade são momentos de crise e ruptura em que muda também a composição da rede dominante. O livro sugere também que, nesse período volátil no qual a crença anterior se dissipou e no qual reinam a incerteza e a indecisão, há necessidade de uma liderança para galvanizar forças em defesa de uma nova crença que indique um novo caminho. O papel da liderança (que pode ser um indivíduo ou um grupo) é enxergar uma solução, persuadir o país de que esse é o caminho certo e coordenar o processo pelo qual a sociedade chegará lá. Muitas vezes o que confere ao líder a legitimidade para realizar esse papel é algum capital moral ou uma reputação adquirida anteriormente e que seja reconhecida por todos, como tinha, por exemplo, Nelson Mandela.

Nada garante que as novas crenças que emergirão criarão instituições que proporcionem resultados consistentes com as expectativas. O processo pelo qual novas crenças substituem crenças antigas e inconsistentes é um processo no qual não há garantia de progresso. Pelo contrário, a maioria dos países tem passado por repetidos ciclos desse processo, sem realmente avançar em termos de desenvolvimento sustentável de longo prazo. Nos últimos 100 anos, pouquíssimos países têm realizado a transição crítica e poucos aparentam estar se aproximando de fazê-lo. Em Brazil in transition, analisamos a história brasileira de 1964 até o presente e identificamos três períodos nos quais crenças diferentes foram tentadas. O primeiro foi o regime militar, de 1964 a 1985, quando a crença era o “desenvolvimentismo”: a visão de que o desenvolvimento poderia ser atingido dando prioridade ao crescimento econômico via planejamento centralizado autoritário. Por essa crença, a construção de um Brasil grande e forte em termos econômicos resolveria, eventualmente, os problemas de pobreza e falta de democracia. Por algum tempo parecia que essa crença estava certa, mas com a deterioração econômica e social a partir de meados da década de 1970 a crença no desenvolvimentismo se dissipou. Isso levou a uma janela de oportunidade que foi o processo de redemocratização. A nova crença que emergiu nesse período representou uma reação ao período de exceção que traumatizou a sociedade brasileira. A característica primordial que balizava as novas instituições passou a ser a inclusão social. Se antes havia exclusão, autoritarismo e censura, agora todos teriam direito a voz, participação e cidadania. Só que a aceleração brutal da inclusão política e social  em um mundo onde os recursos são escassos produz crise fiscal e  hiperinflação, cujos resultados são extremamente perversos para firmas, famílias e indivíduos, especialmente os mais pobres.

Da nova janela de oportunidade representada pela crise hiperinflacionária surgiu uma nova crença, que chamamos de “inclusão social fiscalmente responsável”. Por essa crença, a inclusão social ainda era vista como o elemento crucial para o desenvolvimento. Só que agora havia o reconhecimento de que esse processo de inclusão deveria respeitar os limites impostos pelo bom gerenciamento fiscal e orçamentário. Inclusão, voz, participação e cidadania ainda seriam prioridades, mas sujeitas a constrangimentos fiscais. O livro reconhece o papel do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso e de sua equipe como uma liderança que reconheceu e capitaneou a adoção e posterior aprofundamento dessa nova crença. Essa crença se enraizou em governos seguintes até que choques externos – a crise de 2008 no capitalismo global e a descoberta do pré-sal em um quadro de boom de commodities – abalaram a estrutura de incentivos existente de disciplina fiscal e equilíbrio macroeconômico. Essa crença levou o país a uma série de resultados virtuosos que incluem redução de pobreza e de desigualdade sem precedentes em sua história, além do claro fortalecimento de suas instituições com maior respeito ao estado de direito e imparcialidade da aplicação da lei. Ou seja, o livro argumenta que por meio da crença na “inclusão social fiscalmente sustentável” o Brasil adquiriu diversas características dos países que já realizaram a transição crítica para o desenvolvimento. Sugerimos que, se essa crença sobreviver aos choques a que tem sido sujeita nos últimos anos (algo que pode muito bem não acontecer), o Brasil poderá ser um dos poucos países a realizar a transição nas próximas décadas. Essa conjectura para o médio e longo prazo pode parecer surpreendente dada a magnitude da crise atual. No entanto, um olhar atento sugere que, malgrado a crise, há avanços não triviais no plano das instituições, da regra da lei e da impessoalidade.

É verdade que, em termos de crescimento do PIB, o desempenho do Brasil tem sido medíocre mesmo no período antes da crise atual. É mais fácil aceitar que um país como a China, que vem crescendo a altas taxas há muitos anos, seja um candidato mais provável a chegar lá. Embora não haja nenhuma relação causal determinística entre inclusão social e desenvolvimento, trata-se de uma condição necessária, ainda que não suficiente. Como destaca uma vasta literatura acadêmica, todos os países desenvolvidos têm altos níveis de inclusão social, império da lei e imparcialidade. Esse argumento não é uma previsão ou uma aspiração normativa. Trata-se sim da constatação de que as crenças de inclusão responsável que persistem no Brasil e as instituições a que elas deram origem são compatíveis com o que se espera de um país que um dia pode realizar a transição crítica para uma nação desenvolvida.

(Texto originalmente publicado pela Revista “Época” por Carlos Pereira, Lee Alston, Bernardo Mueller e Marcus Melo)

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