O papel do Fundo de Participação dos Estados na redução das desigualdades regionais

Felipe Salto e George Avelino

O Estado brasileiro, organizado sob o modelo federativo, tem mecanismos próprios de sustentação e manutenção da coesão dos entes federados. Um deles, talvez o mais importante, sejam as transferências constitucionais que, no caso dos estados, são feitas por meio do Fundo de Participação dos Estados (FPE).

O FPE congrega recursos do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) que, constitucionalmente, pertencem a todos os entes federados, e não apenas à União, como é comum se pensar. Em outras palavras, o IPI e o IR não são tributos do governo central, que os reparte a seu bel prazer com os estados e municípios (neste último caso, via FPM – Fundo de Participação dos Municípios). Trata-se, em verdade, de um mecanismo automático de partilha para garantir uma prerrogativa constitucional.

A centralização de impostos como o IR e a criação do IPI data dos anos 1960, quando se criou a Comissão de Reforma do Ministério da Fazenda, no bojo da qual se estabeleceu o debate acerca da agenda de reforma do sistema tributário nacional. Os trabalhos da comissão, sediada na Fundação Getulio Vargas, no Rio de Janeiro, culminaram na elaboração da Emenda nº 18 à Constituição de 1946. Naquele momento, criou-se o IPI, extinguiram-se tributos cobrados por estados e municípios e concebeu-se o FPE, que, junto do FPM, passou a funcionar como mecanismo de partilha, agora, dos dois impostos – IR e IPI – e não mais do IR, apenas, com os municípios. O FPE foi regulamentado pelo Código Tributário Nacional (CTN), em 1967.

Embora não seja um princípio comum a todas as federações, a ideia da partilha – conforme se constata na evidência histórica encontrada nos documentos da comissão – era garantir que a extinção de impostos cobrados localmente, com vistas à promoção de eficiência arrecadatória e econômica (estímulo à atividade, principalmente pela simplificação promovida com a cobrança centralizada de tributos), se coadunasse com os objetivos de garantir a equidade fiscal entre as jurisdições locais. Outro objetivo da centralização e partilha desses recursos seria direcionar as receitas seguindo critérios econômicos, populacionais e outros, favorecendo a promoção de equidade e redução de disparidades regionais do ponto de vista econômico. Os mais pobres receberiam mais, relativamente à arrecadação produzida em seus territórios, o que tinha como objetivo garantir um processo de desenvolvimento econômico mais integrado à nação.

Para avaliar este segundo objetivo, nós realizamos um exercício empírico para o período de 1985 a 2009 (lembrando que o FPE foi ampliado, na Constituição de 1988), para avaliar se o FPE, de fato, teve papel para promover essa redução de disparidades econômicas pretendida quando de seu nascimento. Selecionamos quatro variáveis – gastos estaduais em educação (“educ_4”), FPE (“fpe”), PIB dos serviços públicos (“lpib_sp_3”) (esta última sendo uma forma de medir investimentos em infraestrutura social e urbana) e a desigualdade (“des_2” – ver descrição da variável “des” a seguir) defasada em dois anos.

Implementamos, a partir dessa seleção, um modelo de dados em painel, com efeitos fixos, para avaliar o papel do fundo no processo de redução das desigualdades regionais. A variável dependente escolhida (“des”) foi a desigualdade entre os estados, medida pela distância do PIB per capita estadual em relação à média do PIB per capita de todos os estados, ano a ano, sempre em módulo, de modo que quanto maior a distância em relação à média (positiva ou negativa), tanto maior a desigualdade (ver quadro abaixo).

Quadro: Estimativas do impacto do FPE na redução das disparidades regionais

imagem - foto

Elaboração própria.

O resultado mostrou que os gastos em educação e o PIB dos serviços públicos explicam o processo de redução da desigualdade regional (sinal negativo na coluna “coeficientes” e valores-p abaixo ou próximos a 5% nos permitem afirmar isso). Mostrou, ainda, que o FPE não colaborou para o processo de desigualdade e pode até ter-se constituído como um entrave a essa dinâmica, dado o sinal positivo e estatisticamente significante observado no coeficiente estimado para essa variável.

A explicação mais detalhada deste processo não é objetivo deste artigo. Encontramos uma evidência, que poderá ser explorado, mas suspeitamosque a explicação passa pela má alocação dos recursos transferidos pelo FPE aos estados. Educação e investimentos são negligenciados, principalmente nos estados mais pobres. E, como sabemos, pela literatura de crescimento econômico e pelas evidências do exercício apresentado, estes são dois componentes centrais a explicar os processos de desenvolvimento e de desenvolvimento regional integrado.

Entendemos que há argumentos econômicos e políticos suficientemente fortes para engendrar a construção de um pacto pela nação e pelo desenvolvimento integrado. É preciso, entretanto, que sejam apresentadas aos governos locais as evidências empíricas da ineficácia da partilha de receitas, por si só, para promover a equidade econômica entre os estados ricos e pobres. A equalização de receitas fiscais é, sim, garantida, mas o desenvolvimento permanece como um objetivo distante e sem uma solução construída capaz de equacioná-lo a curto e a médio prazo.


Felipe Salto é economista pela FGV/EESP, mestre em administração pública e governo pela FGV/EAESP, professor da pós-graduação executiva da FGV e consultor em macroeconomia na Tendências.

 George Avelino é doutor em ciência política pela Universidade de Stanford, coordenador do Centro de Estudos em Política e Economia do Setor Público da FGV (CEPESP) e professor na mesma instituição.

O trabalho pode ser acessado na biblioteca digital da FGV – http://hdl.handle.net/10438/10635

Veja a repercussão da tese no jornal O Estado de S. Paulo: http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,fpe-nao-reduz-desiguladade-diz-estudo,1015551,0.htm

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Categorias:Instituições

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